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安徽省重大行政决策合法性审查的成效、问题及对策
浏览次数:1186 来源:省法制办 作者: 发布时间:2018-03-07  字体:[ ]

  安徽省人民政府法制办公室《行政机关重大决策事项合法性审查有关问题研究》课题组

  近年来,安徽省各级行政机关实施完善重大事项合法性审查机制,注重审查质量,服务于依法行政,取得了显著成效。尤其是2014年以来,安徽省加快制度构建,培育审查合力,全面推进重大事项合法性审查全覆盖,其中规范性文件合法性审查机制的完善更被国务院法制办确定为全国性试点,重大决策合法性审查不但增强了各级行政机关工作人员尤其是负责人的法治意识,而且促进了各级政府及其部门依法行政,还为重大改革提供了法治保障。

  一、安徽省行政机关重大事项合法性审查取得的成效

  (一)完善合法性审查机制。

  安徽省合法性审查系列政策文件,明确合法性审查是集体决策程序中的必经环节。2014年10月,安徽省人民政府印发了《关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的意见》,要求所有重大事项决策方案都要由决策机关法制机构进行合法性审查,对合法性审查的范围、程序进行了强调。2015年《安徽省人民政府重大事项合法性审查程序规定》明确规定合法性审查办件的转送、分办、登记、审查、审签、制发书面意见、反馈等办理环节,要求安徽省人民政府法制办公室与安徽省人民政府办公厅加强沟通与协作,建立良好的工作运行机制。2016年5月,安徽省人民政府办公厅印发了《关于进一步加强文件审核把关有关事项的通知》进一步强化合法性审查的刚性约束。2016年12月,安徽省人民政府办公厅印发了《建立省政府重大决策事项合法性审查提前介入机制实施办法》(皖政办秘〔2016〕245号),对法律关系复杂或存在较大法律风险的重大决策事项,实施提前介入。2017年8月,报经安徽省人民政府同意,安徽省人民政府办公厅印发《关于进一步规范省政府重大事项合法性审查办理工作的通知》(皖政办秘〔2017〕205号),以界定审查范围、规范审查流程、明确审查责任。健全合法性审查档案管理制度,对所有合法性审查材料按件整理,做到“双归档”,即纸质件和电子档案一一对应,分别归档,实现审查过程全程留痕、审查结果有据可查。

  (二)注重审查质量。

  合法性审查涉及政府重大决策的各个领域,政策性、专业性强。政府法制机构按照国务院和安徽省人民政府关于依法行政的要求,秉承“认真负责、客观审慎”的工作原则,对每一件审查事项从权限、程序、内容三个方面严格审查重大事项涉及的法律和政策问题。在具体工作中,坚持实事求是的审查标准,对符合经济社会发展和改革方向,符合广大人民群众根本利益的制度设计,尽可能从完善的角度提出审查意见。努力探索审查方式的创新,实行“开门审查”,主动加强与相关行政机关的沟通协调。除采取书面审查方式外,对有较大分歧的事项,进行集体讨论;对专业性强、情况复杂的事项,组织有关专家进行咨询或者论证,为政府及其部门提出法律建议。

  (三)开展全国试点。

  2015年12月,国务院法制办公室正式确定安徽省为全国8个完善规范性文件合法性审查机制试点省之一。安徽省人民政府主要负责同志作出重要批示:“要以试点省为契机,建立和实施规范性文件合法性审查机制全覆盖,提升依法执政水平。”按照试点工作要求,安徽省人民政府法制办公室及时起草并报经安徽省人民政府同意印发了《安徽省推进重大事项合法性审查机制全覆盖工作方案》,就试点的基本要求、工作任务、方法步骤、组织实施等提出具体要求。各地各部门认真开展试点工作,不断完善合法性审查工作机制,创新工作方法,形成一批值得推广的好做法、好经验。如蚌埠市建立重大决策合法性审查“四维”(决策机关、决策过程、决策内容、问题解决)全覆盖制度,实现决策机关、决策过程、决策内容、问题解决全覆盖;宿州市建立了由108名专家组成决策专家人才库;安庆市实行市政府法制机构和部门法制机构两级审查、双重把关,等等。2016年11月,安徽省人民政府法制办公室对试点工作进行了全面总结,经安徽省人民政府同意后向国务院法制办公室上报了全省试点工作报告。

  (四)推进全省审查机制全覆盖。

  根据安徽省人民政府的要求,安徽省人民政府法制机构全力推进全省合法性审查机制的建立和完善,加强对各市和省直各部门建立健全重大事项合法性审查机制的督促与指导,着力推进全市审查机制全覆盖。2016年3月,安徽省人民政府召开全省完善合法性审查机制推进会;安徽省人民政府法制机构采取多种形式对各地各部门建立合法性审查制度予以指导,组织从事合法性审查工作人员参加实务培训;合肥、宿州、淮北、蚌埠、滁州、阜阳、池州、铜陵等市相继召开了合法性审查工作推进会,部署本地区合法性审查工作。全省16个设区的市政府和105个县级政府都制定了重大决策事项合法性审查的制度文件,市县政府和省政府部门建立了重大决策合法性审查工作制度,重大事项合法性审查已成为全省各级政府及其部门决策时的自觉行动,制度的刚性进一步显现。

  二、安徽省重大事项合法性审查中存在的主要问题

  (一)缺乏法律制度的顶层设计。

  目前,在国家层面,还没有相关的法律或者行政法规对行政决策程序加以规范,也就是说,虽然各级行政机关深入实践重大决策事项合法性审查,但目前还没有法律和行政法规依据。安徽省也尚未通过立法确定规定行政决策程序,目前还是停留在行政机关规范性文件层级,有些规定散见于行政决策程序的规范性文件中。安徽省重大事项合法性审查制度建设方面重要成果是2015年以省政府名义公布的《安徽省人民政府重大事项合法性审查程序规定》,尚无地方性法规或者省政府规章,制度的强制性、权威性不足。

  (二)审查主体地位独立性不够。

  重大事项合法性审查由法制机构负责,法制机构又是政府及其部门的内设机构,这种附属性和依赖性会带来合法性审查意见客观中立性的匮乏,从而影响到法治监督和矫正纠错作用的发挥。对于法制机构而言,都在政府或者本部门领导下开展工作,提出合法性审查意见时易受各种外部因素的影响,有时只能“开路条”,不得“设关卡”,导致不敢审、不愿审,以致出现合法性审查还有流于形式之嫌。从我省情况看,省政府法制机构和大部分市政府法制机构是政府直属机构;绝大多数县级政府法制机构设在政府办公室,有的和政府办公室两块牌子一套人马,有的是政府办公室的内设机构,机构的规格也不相同;乡镇作为直接面对群众的基层政府,涉法事务较多,目前无法制机构支撑、无专业人员保障,决策事项合法性审查还基本处于空白;各级政府部门的合法性审查则由部门内设的政策法规处(科、股)承担。

  (三)合法性审查范围和标准界定不统一。

  由于从国家到地方缺乏审查操作规程,导致各地各部门“各自为政”,同样的决策事项有的地方审查,有的地方不审查,没有形成统一明确的标准。从我省16个设区的市政府制定的合法性审查规定看,这种“不统一”主要表现在:一是何谓“重大决策事项”不明确,各地判别标准存在主观性、差异化和内部化。比如,宿州市规定政府部门报经市政府同意制发的规范性文件属于重大事项,而在淮南、安庆等地无需合法性审查。有的地方规定凡是报政府首长审签的事项一律合法性审查,比如,报送上级政府的工作报告、与有关单位商洽工作的公函、不对外发生效力的常规工作部署、会议纪要等,审查范围过于宽泛占用了审查资源,影响了审查工作的效率。二是审查标准的界定不明晰。重大决策事项合法性审查既应包括对决策程序是否合法的审查,也应包括对决策主体和内容的实质合法性审查,此外,对合理性问题是否一概不涉及。而在实践中,各地行政机关对审查标准的认识不一致,审查标准的设定存在较大的随意性。

  (四)审查机制仍需完善。

  各地合法性审查的时间节点、审查期限等方面还存在工作机制不健全或者相关制度执行不严格等问题。一是法制机构接受审查事项的时间节点不统一。省政府和合肥、六安、黄山、安庆等市政府要求由政府领导签批后转政府法制机构合法性审查,蚌埠、淮南、宿州等市政府则规定重大事项承办单位在报政府之前将有关材料径送政府法制机构合法性审查。有的地方决策事项仅形成初稿,即由政府办公厅(室)内设机构负责人签送政府法制机构合法性审查,造成一个文稿因各环节修改而多次审查,影响了政府公文运行效率。二是多数地方合法性审查期限长短不一,因而对法律法规及相关政策研究掌握程度不同,合法性审查意见质量有高低。比如,安徽省政府重大事项合法性审查时限规定为3至5个工作日,有一些紧急事项要求在1-2天完成审查。蚌埠、合肥、黄山等市政府规定3到10个工作日完成合法性审查,六安、铜陵等市政府则要求15个工作日内提出合法性审查意见,特别重大、疑难、复杂的决策方案,可以再延长期限。

  (五)审查成果的应用性不足。

  安徽省行政机关重大事项合法性审查成果的表现形式是政府及其部门法制机构从合法性角度对重大决策事项进行评估和审视后提出的书面审查意见。在当前大力推进法治政府建设的大背景下,各级政府及其部门还很重视采纳法制机构提出的合法性审查意见。然而,从执行层面看,有的行政机关负责人还是把合法性审查意见停留在参考层面,个别地方甚至被当作一纸空文,合法性审查成果运用的较大随意性,使得合法性审查制度设计初衷大打折扣。

  三、完善重大事项合法性审查机制的对策建议

  (一)加快地方立法。

  推进各级政府的职能、权限、责任、机构等的法定化,是党的十八届四中全会决定的重要内容,这实际上对进一步规范行政程序提出了新要求。作为地方政府,应当落实中共中央要求,加快规范行政程序相关立法,尽快实现行政决策程序法定化。建议借鉴浙江、上海、湖南等地的做法,安徽省人民政府抓紧起草《安徽省重大行政决策程序规定》,在省级层面进行顶层设计和整体规划,吸收整合已制定的《安徽省人民政府重大事项合法性审查程序规定》、《安徽省人民政府重大行政决策公众参与程序规定》和《安徽省人民政府重大行政决策风险评估程序规定》等规范性文件,最终以安徽省人民政府令(政府规章)的形式公布实施,明确合法性审查主体、审查范围、审查内容、审查标准、审查方式、审查程序、审查意见书的效力以及责任追究等核心问题,从而明晰范围、规范程序、严格责任,以科学、刚性、法治化的决策制度规范重大行政决策行为。

  (二)健全外部审查机制。

  (1)权力机关的审查。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都规定了国家权力机关可以撤销行政机关不适当的决定和命令。这里所称的决定和命令当然包括各级行政机关作出的重大决策事项。《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》则规定了县级以上人民政府发布的决定、命令以及其他规范性文件应当报送本级人民代表大会常务委员会备案。县级以上人民代表大会常务委员会对于一些特定情形还可以主动审查。人民代表大会常务委员会要求制定机关对修改或者部分撤销后的规范性文件,应当重新发文或者公布。但目前执行效果并不理想。各级人民代表大会常务委员会应当依法加强对行政机关重大决策事项的监督。

  (2)司法机关的审查。司法机关对行政机关重大事项的合法性审查以事后审查为特征,主要表现在个案监督中。自2015年5月1日起施行的修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围进一步扩大,并规定了附带性审查。这个规定给行政机关重大事项进行司法审查提供了法律依据。因此,在司法实践中,人民法院依法有权对个案中涉及到的行政机关重大事项进行合法性审查,而且人民法院作为比较超脱的机关,对于行政机关重大事项的合法性审查更具有中立性、客观性。

  (3)借助外脑审查。随着国家治理体系和治理能力现代化程度大大提升,经济社会的发展,行政机关涉及领域较宽,要求越来越专业的各种知识来保障。对于重大事项合法性审查而言,必须创新审查方式,进一步完善的专家咨询制度,推进“开门审查”,政府法制机构可以大力加强与第三方进行合作,充分发挥法律顾问、有关专家以及智库在合法性审查中的作用。同时行政机关在实施行政决策的过程中,应当通过公众参与来掌握决策的全面信息,获得公众的认同与支持。对于重大决策事项,应遵循“先参与后决策”的原则,推行以参加听证会、论证会等形式的参与式行政,以吸引越来越多的社会公众贡献智慧。通过扩大信息公开,建立公众参与互动机制,确保依法科学民主决策。

  (三)完善行政审查机制。

  一方面,健全政府法制机构与政府办公室(厅)、重大事项起草部门之间的沟通、协调,编制启动审查、公文报送和运转、征求意见、审查建议、处理方式等审查各环节工作流程,明确起草单位、公文管理机构、审查机构、信息发布结构的职责分工、岗位责任和工作时限。坚持把事关公民、法人和其他组织切身利益且具有普遍约束力的重大决策事项,全部纳入审查范围。建立行政机关重大决策合法性审查目录制度。探索编制统一的合法性审查意见文书。鼓励各地各部门推进合法性审查提前介入机制,提高审查质量。

  另一方面,政府及其部门内设的法制机构负责合法性审查,其地位没有独立性,易受外界因素影响,其审查意见的客观公正性面临挑战和困境。从实践角度看,可以推行上级法制机构进行审查和本级政府统一审查的方式。所谓上级法制机构进行审查,就是将本级政府或部门的重大事项转送上级政府或者部门进行合法性审查。这本身也体现了上级行政机关对下级行政机关的领导与监督,有利于解决本单位法制机构合法性审查易受多方外界因素干扰的问题,促进依法决策。所谓本级政府统一审查,就是由各级人民政府法制机构承担本级人民政府及其部门重大事项的合法性审查职责。本级政府的重大事项由政府法制机构审查,政府各部门的重大事项也由政府法制机构审查,既能保证统一的审查标准,一把尺子量到底,也有助于实现对各部门的层级监督。

  (四)明确重大事项合法性审查标准。

  首先要明晰何为“重大事项”。《安徽省人民政府重大事项合法性审查程序规定》虽然对重大事项作了解释性规定,不同层级的政府,重大事项也不完全相同,还应进一步细化,“重大事项”的界定不宜过于宽泛,本文认为列为重大事项应当具备以下条件:一是涉及本地经济社会发展全局,覆盖面广,影响面大;二是关系本地大多数人的权益;三是决策事项的实施时间较长。

  其次,对重大决策事项进行合法性审查,应当从实体和程序两个方面来审视,这是决定合法性审查机制作用发挥的关键。建立健全合法性审查机制必须要明确审查的标准问题。具体有以下三个方面的内容:一是职权标准,主要审查在重大行政决策权的行使是否符合法定的职权,既不能超越职权作决策,乱作为;也不能擅离职守作决策,不作为。二是内容标准,主要是审查重大事项的内容是否符合法律、行政法规、地方性法规和政府规章的规定。三是程序标准,必须要严格按照统一的法定程序进行审查,确保程序的独立性和正当性。

  (五)提升合法性审查能力。

  合法性审查人员的审查能力事关制度效用的发挥,事关依法决策的水平,必须多渠道加以提升:一是加强专门人才队伍建设。对合法性审查工作人员,要加强社会主义法治理念教育,培育法治职业精神,编制并实施中高端人才培养规划;建立健全以专业素养、敬业精神、工作成效为主要指标的人才评价标准。二是建立政府购买决策咨询服务制度等各种有效的借助外脑方式。大力挖掘利用社会法治资源,建立政府主导、社会力量参与的多元化决策法治服务机制,鼓励采取竞争性谈判、公开招标、邀请招标、单一来源等多种方式购买第三方服务。三是强化业务培训交流。建议安徽省人民政府法制机构每年开展重大事项合法性审查相关培训,搭建审查学习、交流平台,比如微信群、QQ群、论坛、工作简报等,推广好的做法和经验。四是开展督查指导。安徽省人民政府法制机构要继续开展对各地各部门建立内部合法性审查机制的督促与指导,加强与省政府督查部门联系,对各地各部门合法性审查工作开展情况进行联合督查,全面实现全省重大事项合法性审查全覆盖。五是提升信息化水平。建议安徽省人民政府法制机构开发建立全省统一的规范性文件报备系统,统一形式、格式、文本、标准等各项要求,在全省政府系统内公开运行,形成信息共享、信息通报机制。

  (六)强化保障机制。

  好的制度设计,还必须有配套的保障措施,才能让制度真正落地生根。一是有针对性地选择部分重大决策事项开展合法性审查的后评估。即加强对重大决策事项执行情况的评估,探索建立行政决策纠错改正机制。尤其是在决策实施过程中,社会公众对决策事项提出意见较多的,或者决策依据已发生重大变化的,通过对重大决策后续实施工作的合法性监督,判断实施决策的行为是否合法,也是对合法性审查的再审查。跟踪重大决策事项的执行和实施效果,将合法、民主、科学、公开和决策追踪作为观测点。二是各级政府要将下级政府及其部门重大决策事项合法性审查情况纳入政府目标考核评价体系。三是各级政府要把重大事项合法性审查所需经费全部纳入财政预算。四是落实十八届四中全会要求,建立重大决策事项终身负责制。依法追究相关人员的法律责任,给予相应的行政处分,并实行责任倒查。五是强化政府及其部门的法制机构建设,构建保障法制机构专业性和独立性的机制,使法制机构设置以及法制工作人员的配备与承担的工作任务相适应。

  (本文课题组成员:省政府法制办合法性审查处朱浩、钱亮、陈剑鸿,省政府法制办法制研究中心彭魏。)